قانون انسداد تا چه اندازه منافع اقتصادی ایران را حفظ می‌کند؟

با خروج آمریکا از برجام، انتظارات ایران از اتحادیه اروپا برای حفظ منافع اقتصادی کشور از برجام بالاتر رفت.

به گزارش تجارت‌نیوز ، اتحادیه اروپا از زمان خروج آمریکا از برجام با راه‌حل‌های مختلفی سعی کرده تا با حفظ منافع اقتصادی ایران، سکان‌داران عرصه سیاست خارجی کشورمان را مجاب کنند در برجام بمانند. قانون انسداد یکی از اقدامات جدید اتحادیه اروپا برای حفظ منافع اقتصادی ایران از برجام است.

در ایران آگاهی چندانی در مورد جزئیات این قانون وجود ندارد. سوالاتی در اذهان عمومی در این خصوص شکل گرفته است. محمد قنبری‌جهرمی، عضو هیئت علمی حقوق‌ بین‌الملل گروه حقوق دانشگاه شهید بهشتی در گفتگو با تجارت‌نیوز ، ضمن تشریح جزئیات کامل این قانون، به این سوال پاسخ می‌دهد که قانون انسداد تا چه اندازه منافع اقتصادی ایران را حفظ می‌کند؟

اخیرا اتحادیه اروپا در راستای حفظ منافع اقتصادی ایران در برجام، مبحثی را تحت عنوان قانون انسداد تحریم‌ها مطرح کرده است. پیشینه این قانون به کجا برمی‌گردد؟

منشا این قانون به وضعیتی که در اوایل دهه 90 میلادی به وجود آمد، برمی‌گردد. در آن زمان دولت آمریکا تحریم‌های فراسرزمینی را علیه دولت کوبا، لیبی و ایران به اجرا می‌گذاشت که از جمله این تحریم‌ها می‌توان به قانون به اصطلاح هلمز-برتن و قانون داماتو (یا (Iran Sanction Act (ISA) اشاره کرد. هر دوی این قوانین در سال 1996 توسط کنکره آمریکا به تصویب رسیدند. قانون به اصطلاح هلمز-برتن تحریم‌های اقتصادی را علیه کوبا و قانون داماتو تحریم‌های اقتصادی را علیه ایران و لیبی پیش‌بینی می‌کرد. هر دو قانون مجازات‌های سنگینی را علیه کلیه اشخاصی (اعم از اشخاص غیر آمریکایی) که با این کشورها مراودات ممنوعه اقتصادی انجام می‌دادند، وضع می‌کرد.

برای مثال، قانون داماتو از جمله اشخاصی را که بیش از 20 میلیون دلار در بخش انرژی ایران سرمایه‌گذاری می‌کردند، مشمول مجازات قرار می‌داد. همین‌گونه از تحریم‌ها در مورد کوبا و لیبی نیز مطرح بود. به همین علت در آن زمان اتحادیه اروپا به خاطر حفظ منافع خود قانون انسداد (Blocking Statute) تحریم‌ها یا نظامنامه انسداد (Blocking Regulation) را در همان سال 1996 تصویب کرد، هر چند متعاقبا آمریکا در مقابل تعهد اتحادیه اروپا به تلاش در ارتقای دموکراسی در کوبا، پذیرفت بخش عمده تحریم‌های ثانویه را تعلیق کند و لذا این قانون در عمل مورد استفاده قرار نگرفت.

قانونی نیز تحت همان عنوان قانون انسداد تحریم‌ها اخیرا به روز شده، بدین صورت که پنج قانون و دستورات اجرایی مصوب کنگره و رئیس‌جمهور آمریکا که بعد از سال 1996 علیه ایران وضع شده‌اند، را به قلمرو اجرای قانون انسداد 1996 اضافه می‌کند. به عبارتی دیگر، قانون جدیدی تصویب نشده، بلکه براساس این قانون، پنج مورد قوانینی که در آمریکا بر علیه ایران تصویب شده و آثار فرا سرزمینی دارند (یا به عبارت دیگر در بردارنده تحریم‌های ثانویه هستند) و شرکت‌های اروپایی را تحت تاثیر قرار می‌دهند، مشمول این قانون قرار می‌گیرند.

از این رو باید گفت نوعی بروزرسانی در قانون جدید اتفاق افتاده است. این پنج قانون شامل: «قانون تحریم ایران» سال 1996، «قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه» سال 2012، «قانون مجوز دفاع ملی» سال 2012 ، «قانون کاهش تهدیدات و حقوق بشر در سوریه» سال 2012 و «قانون معاملات ایران و مقررات تحریمی» است. همه این قوانین به نحوی آثار فراسرزمینی دارند یعنی غیرآمریکایی‌ها را هم هدف قرار می‌دهند و اگر رعایت نکردند، مجازات می‌شوند.

اهداف قانون انسداد چیست و چه کارکردی دارد؟

به طور کلی کارکرد قانون انسداد این است که از فعالان اقتصادی یعنی اشخاص و شرکت‌های اروپایی در مقابل مجازات‌هایی که تحریم‌های فراسرزمینی آمریکا ایجاد می‌کند، محافظت کند.به عنوان مثال، در همان قضیه قانون داماتو، اگر یک شرکت اروپایی بیش از مبلغ مشخصی در بخش انرژی ایران سرمایه‌گذاری می‌کرد، مشمول مجازات ناشی از تحریم‌های آمریکا می‌شد. در همین زمینه منافع اقتصادی اروپایی‌ها ایجاد می‌کرد که وارد یک جنگ حقوقی- اقتصادی با آمریکا شوند.

البته در گذشته نیز بحث تحریم‌های فراسرزمینی آمریکا، بین دادگاه‌های اروپایی به ویژه دادگاه‌های انگلیس با دادگاه‌های آمریکا بحث و جدل‌هایی به وجود آورده است. بنابراین در همین زمینه اروپایی‌ها برای حفظ منافع شرکت‌های خود در سال 1996 تصمیم گرفتند که قانون انسداد را وضع کنند. البته در این قانون به صراحت اسمی از آمریکا برده نشده است.

بلکه مخاطب آن کشورهای ثالثی است که تحریم‌های فراسرزمینی وضع می‌کنند و به منافع فعالان اقتصادی اروپایی که در عرصه بین المللی با کشورهای ثالث اشتغال دارند، بطور مستقیم یا غیر مستقیم لطمه وارد می‌کند. البته در اصلاحیه اخیر قانون انسداد، به خروج آمریکا از برجام تصریح دارد و می‌توان محافظت از برجام را از اهداف اصلاحیه اخیر قانون انسداد 1996 دانست.

سازوکار اجرای قانون انسداد به چه صورتی خواهد بود؟

سازوکارهایی که در این قانون پیش‌بینی شده این است که اول: اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) را مکلف می‌کند که ظرف مدت 30 روز پس از آگاهی از آثار منفی قوانین تحریمی بر منافع اقتصادی و مالی خود، اطلاعات مربوطه که محرمانه تلقی خواهد شد را به کمسیون اروپایی یا مقامات ذی‌صلاح ملی گزارش کنند (ماده 2 و 3).

دوم: اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) را مکلف می‌کند تا از تحریم‌های فراسرزمینی کشورهای ثالث (از جمله آمریکا) ناشی از قوانین فوق‌الذکر چه مستقیم چه غیر مستقیم تبعیت نکنند (ماده 4) و در صورت تخلف مشمول جرایم یا مجازات‌‍‌هایی خواهند شد که کشور های عضو اتحادیه اروپا با صلاحدید خود وفق ماده 9 وضع کرده یا خواهند کرد. البته زمانی که منفعت اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) یا اتحادیه اروپا به علت عدم تبعیت از قوانین تحریمی فوق‌الذکر به طور جدی در معرض مخاطره قرار می‌گیرد، با رعایت معیار و ترتیبات خاصی کمسیون اروپا می‌تواند مجوز تبعیت از قوانین تحریمی را بطور موردی صادر کند (ماده 7 و 8).

سوم آنکه احکام قضایی (مجازات‌ها) صادره توسط دادگاه‌ها، دیوان‌ها (از جمله مراجع داوری) و تصمیم‌های اداری کشورهای ثالث (بخوانید آمریکا) که به قوانین فوق‌الذکر اثر بخشی می‌دهند، در اتحادیه اروپا قابل شناسایی و اجرا نیستند. بنابراین اگر شرکتی اروپایی در آمریکا بر اثر تحریم‌ها مورد مجازات قرار بگیرد، این مجازات در کشورهای عضو اتحادیه اروپا بی‌اثر خواهد بود.

نهایتا اینکه که براساس این قانون، اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) که به علت اعمال قوانین تحریمی فوق‌الذکر متحمل خسارت و متضرر شوند، می‌توانند در نزد دادگاه‌های کشورهای عضو طرح دعوا کرده و مطالبه خسارت کنند (ماده 6).

به‌طور کلی مکانیزم اجرا و اثر گذاری این قانون چگونه است؟ به علاوه عرض کردید که جریمه‌ای که برای پیروی از تحریم‌های آمریکا در نظر گرفته شده است، می‌تواند در کشورهای مختلف اروپایی متفاوت باشد. این به چه صورت است؟

نکات حائز اهمیت در مورد اثر گذاری این قانون آن است که اولا همانطور که اشاره شد براساس پاراگراف دوم ماده 5 قانون انسداد، اتحادیه اروپا به علت منافع خود در شرایط خاصی به شرکت‌های اروپایی اجازه می‌دهد از این قانون تبعیت کنند.بنابراین انسداد مطلق نیست و این می‌تواند راه را برای شرکت‌های بزرگ چند ملیتی باز گذارد تا از این استثنا استفاده کنند و قانون کم اثر شود. و ثانیا در این قانون نحوه اجرا تبیین نشده است. بلکه اجرای این قانون به قوانین ملی کشورهای عضو اتحادیه اروپا واگذار شده است.

یعنی خود کشورهای عضو اتحادیه اروپا مجازات‌ها را تعیین خواهند کرد. در برخی از کشورها این مجازات‌ها سنگین است و در برخی دیگر در حد جریمه بیشتر نیست. یعنی اگر اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) از این قانون تخطی و از تحریم‌های آمریکا تبعیت کند، مجازات سنگینی در همه کشورها پیش‌بینی نشده است.

به عنوان نمونه در پادشاهی انگلستان تخطی از قانون انسداد یک جرم مستوجب جریمه با مبلغ نامحدود تلقی می‌شود. در هلند، ایرلند و سوئد تخطی از قانون انسداد جرم است. در آلمان، ایتالیا و اسپانیا مجازات اداری پیش‌بینی شده است و در برخی از کشورهای عضو قانون‌گذاری لازم انجام نشده و وضعیت مبهم است.

در رسانه‌ها دیده می‌شود که از قول برخی منابع خبری نقل شده اتحادیه اروپا اعلام کرده هر شخصی در تبعیت از تحریم‌های آمریکا از فعالیت اقتصادی- تجاری با ایران خوداری کند، مجازات می‌شود، آیا این خبر صحیح است؟

این موضوع به طور دقیق حقیقت ندارد. در یکی از بندهای راهنمای این قانون، منتشره توسط کمسیون اروپا به صراحت گفته شده که علت وضع این قانون حفظ آزادی فعالان اقتصادی است که هر جا مایل هستند بر اساس آزادی اراده تجارت یا سرمایه‌گذاری کنند. بنابراین این قانون هیچ شرکت اروپایی را مکلف نمی‌کند که با ایران تجارت داشته باشد یا اگر قراردادی با طرف‌های ایرانی دارد، حتما باید تا آخر رعایت کند یا آنکه نباید اصلا فعالیت قبلی خود در ایران را متوقف کند.

به طور خلاصه اگر چه اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) مکلفند از تحریم‌های فراسرزمینی کشورهای ثالث (از جمله آمریکا) تبعیت نکنند و ممکن است در صورت تخلف مجازات شوند، ولی مکلف نیستند که با طرف‌های ایرانی یا ایران فعالیت تجاری و اقتصادی داشته باشند. بی‌دلیل نیست که عمده دلیل خروج و توقف فعالیت اخیر این فعالان اروپایی "فقدان توجیه اقتصادی" اعلام می‌شود. به نظر می‌رسد اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) که مایلند با ایران مراوده داشته باشند، هر لحظه با دو دسته مجازات بالقوه مواجه می‌باشند و احتمال می‌رود که راه آسان که همانا عدم یا توقف مراوده را با اعلام فقدان منافع اقتصادی انتخاب کنند.

آیا افراد و شرکت‌ها می‌توانند به استناد قانون انسداد علیه دولت آمریکا و ارگان‌های آن طرح دعوا کنند؟

در پاسخ باید گفت به علت مصونیت دولت آمریکا و ارگان‌های آن نظیر اوفک این امکان وجود ندارد. البته اگر بتوان اعمالی که در رابطه با تحریم‌های فراسرزمینی اتفاق می‌افتد را به عنوان اعمال تجاری و نه اعمال حاکمیتی تلقی کرد که به سختی می‌توان برای آن مصداقی پیدا کرد، در اینجا دیگر اعمال تجاری مشمول مصونیت نیست. بنابراین روزنه‌ای وجود دارد که بسته به دعاوی و موارد خاص می‌توان در مورد آن موضع‌گیری کرد.

پس ساز و کار طرح دعوی مطالبه خسارت پیش بینی‌شده در ماده 6 قانون انسداد چه دعاوی را در بر می گیرد؟

این احتمال در دو وضعیت نسبت به اشخاص غیردولتی آمریکایی و اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) امکان‌پذیر است: اول وقتی که مثلا طبق قراردادی یک شرکت آمریکایی باید کالایی را برای یک شرکت اروپایی تامین کند، سپس اگر شرکت آمریکایی به علت تحریم‌ها از انجام این کار سر باز بزند و شرکت اروپایی خسارتی متحمل شود، آنگاه می‌توان تصور کرد که این قاعده موضوعیت خواهد داشت.

شرکت اروپایی می‌تواند به استناد قانون انسداد در دادگاه ذی‌صلاح در اروپا طرح دعوی و مطالبه خسارت کند. به عبارت دیگر عذر تحریم آمریکا از سوی شرکت آمریکایی مسموع نخواهد بود. دوم وقتی که یک تبعه عضو اتحادیه اروپا یا شرکتی که در اتحادیه اروپا تشکیل شده از تبعیت اشخاص و شرکت‌ها (فعالان اروپایی) از قوانین تحریمی فوق‌الذکر متحمل خسارت شود، می‌‍‌تواند با طرح دعوی مطالبه جبران خسارت کند (مثلا یک بانک اروپایی علت تحریم‌ از کارسازی یک اعتبار اسنادی به نفع یک فروشنده اروپایی خودداری کند، در این فرض عذر تحریم آمریکا از سوی بانک اروپایی مسموع نخواهد بود).

پس شما می‌فرمایید طبق قانون انسداد تحریم‌ها، شرکت‌های اروپایی همکار ایران تنها هنگامی مشمول جریمه خواهند شد که با تحریم‌های آمریکا مواجه شوند و به کمیسیون اروپایی آن را گزارش نکنند. بله؟

بله یکی از موارد این است که به این کمیسیون گزارش نکند. باید ظرف 30 روز این گزارش به دستگاه‌های ذی‌ربط و مقامات اتحادیه اروپا برسد. مورد دیگر تبعیت از تحریم‌هاست که قبلا توضیح دادم.

اگر شرکت اروپایی همکار ایران تحریم‌های آمریکا را به اجرا بگذارد و همکاری خود را با ایران قطع کند و به کمیسیون مذکور نیز گزارش نکند، آیا این شرکت مشممول جریمه خواهد شد؟

بله مشمول جریمه خواهد شد. شرکت‌ها اگر از اجرای این قانون سرپیچی کنند، آثار حقوقی و کیفری در انتظار آنان خواهد بود که همانطور گفتم این آثار حقوقی بسته به اینکه تبعه کدام کشور اروپایی باشند، متفاوت خواهد بود. چون این قانون پیش‌بینی نکرده چه مجازاتی در انتظار آنان خواهد بود.

سوال این است که شرکتی ممکن است از همکاری با ایران منصرف شود. اما در ظاهر وانمود کند که دلیل این کار به علت تحریم‌های آمریکا نیست. بلکه با در نظر گرفتن سود و زیان خود اقدام به این تصمیم گرفته است. تکلیف چنین شرکتی چه خواهد شد؟

براساس قانون راهنمایی که خود اتحادیه اروپا منتشر کرده، در شرایط خاصی ممکن است به شرکت‌ یا شرکت‌هایی مجوز داده شود که از تحریم‌های آمریکا تبعیت کنند و با ایران همکاری نکنند. اما این بدین معنا نیست که هر شرکتی این ادعا را داشته باشد و همکاری خود را با این بهانه با ایران قطع کند. باید براساس شرایط خاصی که در آن قرار گرفته، توجیهات کافی را بیاورد. آن موقع ممکن است در برخی موارد خاص مشمول استثنا قرار بگیرد.

بنابراین شرکت یا فرد همکار ایران برای تبعیت از تحریم‌های آمریکا باید از اتحادیه اروپا مجوز بگیرد و این مجوز به آسانی اعطا نمی‌شود. اما اگر کمسیون اروپا یا مقامات ذی‌صلاح ملی بتواند ثابت کند که انصراف از همکاری با ایران تبعیت از تحریم‌های آمریکا بوده است تخطی محسوب می شود. شاید این رویکرد بیشتر نوعی فضا سازی روانی در خروج از وضعیت بغرنجی باشد که اتحادیه اروپا برای حفظ برجام و منافع اساسی خود در آن قرار گرفته است تا مقابله موثر با تحریم های ثانویه آمریکا!.

اگر این شرکت‌ها تحریم‌های آمریکا را اعمال نکردند و از جانب آمریکا مشمول جریمه شوند، آیا اتحادیه اروپا این خسارت را جبران می‌کند؟

خیر. اتفاقا این نیز یکی دیگر از مواردی است که در این قانون پیش‌بینی نشده است. البته اکنون به نادرست در رسانه‌ها گفته می‌شود اتحادیه اروپا این خسارات را جبران می‌کند. اما اینگونه نیست. تنها مورد امکان جبران خسارت همان زمینه‌ طرح دعوی مطالبه خسارت نزد دادگاهای کشورهای عضو اتحادیه اروپا علیه شخص یا اشخاصی است که در تبعیت از تحریم های ثانویه آمریکا موجبات خسارت را فراهم آورده اند که قبلا توضیح دادم. در شرایط اجرایی و واقعی همانطور که گفتم اگر از دولت آمریکا یا ارگان‌هایی دولت آمریکا شکایت شود، به علت مصونیت امکان پیگیری حقوقی وجود ندارد.

سوال بعدی آن است که بسیاری از شرکت‌های بزرگ چند ملیتی هستند و منافع آنها با ایران گره خورده است. چگونه این قانون بر آنها اعمال می شود و آیا برای اینگونه شرکت‌ها به اندازه کافی دلگرم کننده است؟

در پاسخ به این سوال ابتدا خوب است موضع قانون انسداد نسبت به اشخاص حقوقی وابسته به این شرکت‌ها را از حیث شمولیت توضیح دهم. در راهنمای این قانون چهار وضعیت مجزا در نظر گرفته شده است. اول اینکه شعبه یا شعب شرکت‌های آمریکایی فعال در اتحادیه اروپا مشمول این قانون اتحادیه اروپا نخواهند بود. بنابراین نمی‌توانند از این قانون استفاده کنند و قانون هم بر آنها اعمال نمی شود. دوم شرکت‌های فرعی که براساس قوانین محلی یا ملی کشورهای عضو اتحادیه اروپا تشکیل می‌شوند و محل ثبت یا مرکز اصلی مدیریتی یا مرکز اصلی فعالیت آنها در اتحادیه اروپا است، این شرکت‌ها به عنوان فعالان اقتصادی در اتحادیه اروپا شناخته می‌شوند و مشمول این قانون می‌شوند.

سوم اینکه شرکت‌هایی که در آمریکا توسط اروپایی‌ها تشکیل می‌شوند. این شرکت‌ها هر چند توسط اروپایی‌ها تشکیل شده‌اند، اما چون در آمریکا فعالیت می‌کنند، بنابراین مشمول قانون انسداد نیستند. چهارم اینکه اشخاص اروپایی که خارج از اروپا فعالیت می‌کنند، مشمول این قانون هستند. بنابراین ملاحظه می‌شود که قانون انسداد حائز بیشترین اثرگذاری نسبت به شرکت‌های اروپایی و شرکت‌های فرعی غیر اروپایی که در اتحادیه اروپا فعالیت دارند، است.

اما در مورد دلگرمی شرکت‌های بزرگ باید بگویم قانون انسداد به نظر نمی‌رسد که می‌تواند از شرکت‌های بزرگ چند ملیتی اروپایی در مقابله با تحریم‌های ثانویه آمریکا محافظت کند. طبیعتا شرکت‌های بزرگ منافع اقتصادی بسیار زیادی در آمریکا دارند و به راحتی می‌توان ملاحظه کرد که به دلیل ساختار شبکه‌ای حقوقی آنها همزمان هم مشمول تحریم ‌های آمریکا بوده و هم مشمول قانون انسداد هستند. با این حال، با توجه به منافعی که با آمریکا دارند، این احتمال وجود دارد این شرکت‌ها به سمت مجوز گرفتن از اتحادیه اروپا بروند و از تحریم‌های آمریکا تبعیت کنند یا بطور کامل مراودات خود با ایران را قطع کنند..

به نظرم نباید کشور امیدوار باشد که بتواند با این قانون منافع اقتصادی زیادی به دست آورد. تنها روزنه و اثر مثبت این قانون، ایجاد دلگرمی به شرکت‌های کوچک و متوسط برای همکاری با ایران است. به علاوه با توجه به اینکه شرکت‌هایی که در اتحادیه اروپا تاسیس می شوند در شمول قانون انسداد قرار می‌گیرند ، به نظر می‌رسد این امر می‌تواند به اشخاص ایرانی فرصت دهد تا با تشکیل شرکت در اتحادیه اروپا، فعالیت تجاری - اقتصادی میان فعالان اروپایی و ایرانی تسهیل کنند. به عنوان مثال، اگر در اتحادیه اروپا ایرانی‌ها بانکی تاسیس کنند و آن بانک بخواهد با ایران مراوداتی داشته باشد، دیگر نباید نگران تحریم‌های آمریکا باشد. البته این به شرطی است که با آمریکا همکاری و مراوده نداشته باشد و اروپایی ها هم قانون را در عمل به درستی اجرا کنند.