سوسن یحیی‌پور 
یادداشت اختصاصی سهراب دل‌انگیزان، استاد دانشگاه برای تجارت‌نیوز:
تحلیلی برای بحران خشکسالی انتخابی در ایران / چرا آب توسط دولت عرضه می‌شود؟
آب یک کالای خصوصی است، یعنی باید مشمول قواعد و مقررات کالاهای خصوصی و بازار شود. اما چرا آب در ایران توسط دولت و به صورت یک کالای شبه‌عمومی عرضه می‌شود؟
به گزارش تجارت‌نیوز ، این سوال همواره مطرح است که آیا آب یک کالای عمومی است یا خصوصی؟ سهراب دل‌انگیزان - دانشیار گروه اقتصاد دانشگاه رازی- در یادداشت اختصاصی که برای تجارت‌نیوز ارسال کرده، در این باره می‌گوید: نوع پاسخگویی ما به این سوال می‌تواند روی موضوع عرضه و تقاضا و نیز تداوم عرضه این محصول و به دنبال آن تداوم زیست انسانی و اقتصادی اثر بزرگ داشته باشد.
اگر آب یک کالای عمومی باشد: پس آب مشمول قاعده نبود محرومیت و سواری مجانی باید باشد. یعنی مصرف یک نفر از یک منبع آب نباید مصرف دیگران را از همان منبع محدود سازد. همچنین افراد باید بتوانند ترجیحات خود را برای مصرف آب پنهان نگهدارند.
اما همواره مشاهده می‌شود که کالای اقتصادی آب به گونه‌ای است که مصرف یک نفر از یک مقدار مشخص از آب در یک منبع، مصرف دیگران را تحت تأثیر قرار داده و اصولاً مصرف از کالای اقتصادی آب مشمول جمع صفر است. یعنی مقداری که یک نفر مصرف می‌کند، دقیقا به همان اندازه ذخیره منبع با حجم ثابت را کاهش خواهد داد. از سوی دیگر به راحتی مشاهده می‌شود که افراد برای در اختیار گرفتن آب حاضرند هزینه کنند و یا آن مقدار مصرف مشخص مورد نیاز خود را از یک فروشنده بخرند. پس به راحتی می‌توان عرضه آب را محدود کرد و تنها در مقابل پرداخت هزینه اجازه دسترسی و مصرف را داد.
در ادامه بحث و تحلیل ارائه شده در این یادداشت را می‌خوانید.
دولت انحصارگر خالص در عرضه آب است
این ویژگی‌ها به راحتی نشان می‌دهند که آب یک کالای خصوصی است. یعنی باید مشمول قواعد و مقررات کالاهای خصوصی و بازار شود. اما چرا آب در ایران توسط دولت و به صورت یک کالای شبه‌عمومی عرضه می‌شود؟
در ایران و به گونه‌ای که کالای اقتصادی آب در حال عرضه به جامعه است، می‌توان مشاهده کرد که آب برای مصارف شرب و صنعتی در شهرک‌های صنعتی و تجاری در داخل شهرها و روستاها و شهرک‌های صنعتی، به صورت یک کالای دولتی عرضه می‌شود. وزارت نیرو، شرکت‌ها و ادارات پایین‌دستی آن ابتدا منابع آب را به صورت سطحی، زیرزمینی و یا… شناسایی می‌کنند. بعد این منابع را به صورت قابل ذخیره و انتقال تغییر شکل می‌دهند. سپس با سیستم‌های انتقال این منابع را به محل‌های مصرف منتقل کرده و توسط یک شبکه بزرگ و پیچیده لوله‌کشی به هر مصرف‌کننده انفرادی و خُرد می‌رسانند. بعد از طریق یک درگاه شمارنده به نام کنتور آب، آب را به مصرف‌کننده می‌فروشند.
نحوه قیمت‌گذاری نیز به صورت دولتی و از بالا و بدون توجه به وضعیت عرضه و تقاضا تعیین می‌شود. حتی در این حوزه در ایران قیمت‌گذاری آب بر اساس قاعده انحصار طبیعی نیز که قیمت برابر هزینه تمام‌شده آب خواهد بود نیست، بلکه با توجه به شرایط و آستانه دردناکی برای مصرف‌کنندگان است که قیمت‌گذاری آب صورت می‌گیرد.
نکته اینجاست که چون در بیش از یکصد سال نوع عرضه و قیمت آب برای مصرف‌کنندگان تقریباً مجانی بوده و دولت از محل بودجه‌های نفتی هزینه‌های بزرگ آب را پرداخته است، بنابراین آستانه پرداختِ قیمتی برای آب در ایران بسیار پایین است که حتی درصدی از قیمت تمام‌شده آب تولید و عرضه شده برای مصارف خانگی، تجاری و صنعتی را پوشش نمی‌دهد. در نتیجه آستانه دردناکی و اعلام نارضایتی از افزایش قیمت آب در جامعه بسیار پایین است. این نوع از عرضه آب توسط دولت نه تنها باعث می‌شود که دولت انحصارگر خالص در عرضه آب باشد، بلکه آب را به عنوان کالایی غیراقتصادی و غیرمشمول در قیمت‌گذاری کالاهای اقتصادی و تقریباً مجانی و به عنوان کالای عمومی و یا حداکثر شبه‌عمومی عرضه کند.
در بخش کشاورزی موضوع پیچیده‌تر شده است. از یک سو آموزه‌ها و دستورات عرفی و مذهبی به توسعه فلاحت و آبادسازی زمین‌های بایر از طریق کشت و زرع تأکید دارند. از سوی دیگر، موضوع انتخاب سیاست خودکفایی در 60 ساله اخیر عاملی شده است که دولت به دنبال توسعه محصولات غذایی و صنعتی کشاورزی در همه حوزه‌های ممکن باشد. از سوی دیگر مسأله اجرای سیاست و قانون اصلاحات ارضی در دهه 1340 شمسی عاملی شد که الگوی مالکیت زمین تغییر جدی بیابد. در نتیجه این قانون خوش‌نشینان و رُعایا صاحب زمین شدند، دولت بخش قابل توجهی از زمین‌های منابع طبیعی، جنگل‌ها، بیابان‌ها، حریم رودخانه‌ها، برکه‌ها، چشمه‌ها، دریاچه‌ها و دریاها را به عنوان املاک دولتی قفل کرد و به صورت قانونی به نام خود سند زد. از سوی دیگر نیز بزرگ مالکان زمین‌دار که هم زمین‌های زراعی و هم زمین‌های غیرزراعی، منابع طبیعی، جنگل‌ها، مراتع، چشمه‌ها، رودخانه‌ها و … را که در حریم ملک خصوصی خود داشتند توسط دولت خلع ید شده و تقریباً از حوزه کشاورزی و البته حفظ و صیانت از این منابع طبیعی و منابع آب حذف شدند.
بعد از انقلاب نیز شکل‌گیری هیأت‌های هفت نفره تقسیم زمین‌های بزرگ‌مقیاس بین کشاورزان و خوش‌نشینان روستاها هرچند سیاستی به ظاهر مناسب در توزیع زمین و ثروت قلمداد شد، ولی فرآیندهایی را به‌وجود آورد که نتایج غلط سیاست اصلاحات ارضی را تکرار و تشدید می‌کرد.
این اقدام از یک سو عاملی شد که سرمایه ترکیبی انسانی، مدیریتی، مالی، مهارتی و اجتماعی تجمیع شده، انباشت شده و دارای قابلیت برنامه‌ریزی کشت مناسب و یکدست و مدیریت همه‌جانبه برای انتخاب نوع کشت و تکنولوژی‌های مناسب مصرف آب نابود شود و همچنین قطعات کوچکتر زمین هر کدام به کشاورزانی منتقل شد که سرمایه کافی، دانش، سواد و برنامه‌ریزی مناسب برای مدیریت کشت، منابع آب و زمین خود نداشتند.
وقتی املاک یکپارچه بودند از یک سو منافع حاصل از آنها مشمول قاعده مقیاس‌های بزرگ و مازادهای قابل برداشت می‌شد که اجازه سرمایه‌گذاری در انتخاب و به‌کارگیری فناوری‌های مناسب کم‌آب‌بر و پرمحصول را به‌وجود می‌آورد و از سوی دیگر در مقیاس‌های بزرگ تک‌مالک با مدیریت متمرکز، با حفر تعداد کمی چاه آب در فاصله‌های بهینه و مناسب این امکان وجود داشت که همه زمین‌های ممکن را آبیاری کرد. حتی احداث، لوله‌گذاری و رساندن آب به زمین‌های بیشتر دورتر از مکان‌هایی که آب وجود داشت با صرف هزینه‌هایی توسط خود مالک امکان‌پذیر بود (بدون اینکه نیاز به حفر چاه‌های بیشتری باشد). در کنار این موضوع با توجه به نیاز به استمرار قابلیت بازدهی و باردهی همیشگی زمین، هم در نگهداری خود زمین و هم در نگهداری و حفظ منابع آب، مالک مساعی لازم را داشت و بنابراین نوعی حفظ و نگهداری صیانتی اتفاق می‌افتاد.
پس از اجرای قانون اصلاحات ارضی تعداد خرده‌مالکان بسیار زیاد شد و به تبع آن هر خرده‌مالکی تمایل داشت که زمین خود را آبی کند. در این مسیر تقاضای حفر چاه به صورت قانونی و یا حفر غیرقانونی چاه به صورت یک اصل وارد عرصه فعالیت‌ها و زمین‌های کشاورزی شد. در این شرایط دیگر انتخاب تعداد مناسب، لازم و بهینه چاه‌ها نبود که مسأله بزرگ مالک باشد، بلکه این تعداد خرده‌مالکان و البته تعداد قطعات زمین بود که تعداد چاه‌ها را تعیین می‌کرد. وجود قانون ارث نیز در طول سه و چهار نسل انتقال مالکیت و تقسیم زمین‌های همین خرده‌مالکان به فرزندان آنها کافی بود که تعداد چاه‌های مجاز و غیر مجاز را به حد انفجار برساند.
در سوی دیگر موضوع برداشت غیرمناسب آب از هر چاه موضوع را پیچیده‌تر می‌کند. موضوع مجانی شدن آب کشاورزی و یا حداقل هزینه نهایی صفر برای آخرین لیتر آب برداشت شده از هر چاه در چاه‌های آب حفر شده، باعث شد که استفاده کشاورزان از چاه‌های آب حفر شده قانونی و غیرقانونی، وارد عرصه برداشت بیش از حد شده و متأسفانه با این برداشت‌های بی‌رویه و بزرگتر از میزانی که بارندگی‌های معمول سالانه و طبیعت قابلیت جایگزینی منابع زیرزمینی آب را داشته باشد، پایین رفتن سطح آب‌های زیر زمینی را در حد فاجعه رقم زد. موضوع تغییرات اقلیمی و خشکسالی‌ها نیز بر این مسأله افزود و لذا در طرف بخش کشاورزی عملاً موضوع آب در حوزه مصرف تا حدود زیادی و یا می‌توان گفت کاملاً رها شده باقی ماند.
اما در مجموع نقش دولت در بخش کشاورزی برای منابع آب به این صورت تعریف شد که دولت خود را موظف دانست که منابع آب قابل استفاده در کشاورزی و سایر مصارف را شناسایی کرده و با توسعه سدسازی‌های کوچک و بزرگ و نیز تونل‌ها و کانال‌های انتقال آب، این آب را به مناطق مصرف آنها برساند. این پروژه‌های بزرگ و فوق‌بزرگ البته که خیلی سرمایه نیاز داشتند ولی دولت با توجه به دسترسی منابع مالی ناشی از فروش نفت برای تأمین این هزینه‌ها مشکل جدی نداشت، از سوی دیگر انتخاب سیاست خودکفایی همه‌جانبه برای کشور عاملی برای توسعه این رفتار دولت شد. این نوع از رفتار عملا این نتیجه را دارد که دولت آب را به‌عنوان یک کالای عمومی در نظر گرفته و خود را موظف به تولید و عرضه مجانی آن به جامعه می‌داند.
سیاستگذاری دولت چه اثری روی مصرف و تقاضا داشته است؟
انتقال مالکیت منابع طبیعی و جنگل‌ها و … به دولت در کنار عرضه کالای اقتصادی آب به صورت کالای عمومی (در حالی که ذاتاً اینگونه نیست) و نوع انتخاب استراتژی و سیاستگذاری دولت چه اثری روی میزان مصرف و تقاضای آن داشته است؟
نتیجه این رفتار دولت این شد که توسعه سدسازی باعث تغییر اقلیم شد. انتقال مالکیت جنگل‌ها و مراتع و حریم رودخانه‌ها و دریاچه‌ها، برکه‌ها و … به دولت و فقدان توان، برنامه و نیز اراده مدیران و کارکنان دولت عاملی شد که برداشت بی‌رویه از مراتع و جنگل‌ها، آنها را نابود سازد، تغییر کاربری جنگل‌ها و مراتع به زمین‌های قابل زراعت و دست‌درازی به حریم آنها عاملی برای کاهش جدی سطح جنگل‌ها شد و چِرای نامناسب زودرس و دیررس و یا بیش از حد تحمل مراتع، آنها را فقیر و نابود ساخت و نبود مالکیت و مدیریت متمرکز عاملی برای حفاظت نکردن از این منابع در مقابل قاچاق چوب، آتش‌سوزی و … شد. لذا این موضوع نیاز به تغییر اقلیم را به شدت بیشتر کرد.
به‌ویژه در 20 سال گذشته به این سو:
- تعداد بسیار زیاد از حد تصور گذشته چاه مجاز و غیرمجاز توسط مردم و نهادها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی
- مکان‌یابی غلط نیروگاه‌ها، پالایشگاه‌ها، کارخانجات بزرگ مانند پتروشیمی‌ها و فولاد و …
- انتقال غیراصولی منابع آب توسط دولت
- تجاوز به حریم جنگل‌ها، مراتع، رودخانه‌ها و دریاچه‌ها و …
- نداشتن برنامه و الگوی درست مالکیت چاه‌های آب
- نداشتن برنامه‌هایی که در آن آب نیز مانند یک کالای خصوصی دارای قیمت‌گذاری بازاری و بازارهای آب محلی باشد.
- نداشتن بسیاری از الزامات اساسی دیگر در زمینه آب مانند نداشتن شرکت‌های توزیع منابع آب کشاورزی که از طریق لوله‌کشی آب را به کشاورزان با قیمت اقتصادی و با توجه به سطح و نوع زمین‌های کشاورزی بفروشند.
- استانی کردن شرکت‌های آب منطقه‌ای عاملی شد که استان‌هایی که منابع آب مشترک با سایر استان‌های دیگر داشتند، عملاً آب را یک کالای استانی تعریف کرده و سرریز منابع آب خود را برای انتقال به حوزه آب‌ریز به نوعی بدمصرفی هدایت کنند. آب‌های بسیار ارزشمند استان چهارمحال‌وبختیاری که به‌جای انتقال به حوزه‌های آب‌ریز مهمی که اتفاقاً در مناطق خشک و کویری هستند، عملاً در همان استان برای کشت برنج و محصولات پرآب‌بر اختصاص یافته و این یک اشتباه استراتژیک در مدیریت جامع و ملی آب است.
- مافیای آب و نفوذ این مافیا در تخصیص منابع و فرصت‌های حوزه آب عاملی جدی برای انحراف توجه دولت و اتلاف منابع و فرصت باقی‌مانده
متاسفانه وخامت وضعیت، کسری منابع و تراز منفی آب را در کشور به حدی رسانده که هم از نظر اقلیمی خشک شده است و هم از نظر مصرفی، بزرگترین مصارف سرانه آب را در دنیا داریم و هم در حوزه تداوم منابع با خطر خشکی بیشتر و بحران جدی برای آینده نه یکصد ساله و پنجاه ساله، بلکه آینده پنج و ده ساله هستیم.
راهکار چیست؟
با توجه به موضوع مهم آب و اینکه بی‌توجهی به آن می‌تواند قسمت‌های مهمی از کشور را عملا از زیست انسانی تخلیه کند و زیان‌های غیرقابل جبرانی را برای کشور به‌وجود آورد، چند راهکار اصلی برای این حوزه پیشنهاد می‌شود که هر یک به تفصیل می‌توانند موضوع مطالعه و برنامه دقیقی را پوشش دهند.
- الزام به قید فوریت توجه به حوزه آب برای دولت و تاکید به اینکه حداقل 10 درصد از زمان، توجه، جلسات، بودجه و برنامه و فعالیت‌های معمول همه و حتی بخش خصوصی باید که به حوزه صیانت از منابع و درست مصرف کردن و پس‌انداز آب اختصاص یابد.
- اصلاح قانون مالکیت منابع طبیعی و جنگل‌ها به گونه‌ای که حفاظت و صیانت از این منابع ملی و بین نسلی جزئی از زندگی روزمره مردم محلی شده و ضمن امکان بهره‌برداری صیانتی از این منابع، امکان توسعه و تقویت آنها را در چارچوبی انگیزشی و ضرورتی غیرقابل حذف در تابع مطلوبیت مردم و سازمان‌ها و نهادها قرار دهد.
- تشکیل بازارهای خصوصی آب برای کشاورزان، شکل‌دهی به بازارهای آب منطقه‌ای و شهری و محلی و قیمت‌گذاری مجدد آب قابل فروش. این فرآیند می‌تواند با الگوگیری از کشورهای موفق در این حوزه اتفاق افتد. در ضمن، موضوع کنترل مصرف در شهرها و شهرک‌های صنعتی که از طریق کنتورهای آب و قیمت‌گذاری امکان‌پذیر شده است، می‌تواند در حوزه زمین‌های کشاورزی نیز از طریق همان سیستم لوله‌گذاری و شبکه‌سازی تا مبادی مصرف و سپس کنترل مصرف و قیمت‌گذاری صیانتی اتفاق افتد.
- بازنگری در برنامه‌های توسعه سدها و منابع آب به گونه‌ای که یک برنامه جامع آمایش آب در کشور بتواند حفاظت از منابع آب را در یک دوره بسیار بلندمدت 100 ساله پوشش دهد و این منبع ارزشمند بین نسلی را حفظ و مدیریت کند.
- انتقال صنایع و امکانات بزرگ آب‌بر به کنار دریاها و سواحل هرچند کاری بسیار مشکل و سخت است ولی در چند فاز می‌توان ابتدا تکنولوژی‌های بهره‌برداری از آب این مجموعه‌های صنعتی و تولیدی را تغییر داد و برای این منظور مشوق‌های کافی در کنار قانون الزام‌آور را به‌کار برد، و از سوی دیگر در مسیر استهلاک طبیعی این کارخانجات، نیروگاه و … نمونه جایگزین آنها را با مکان‌یابی صحیح از مناطق دارای مشکلات آبی و تنش، به سمت کناره‌های دریاها و سواحل هدایت کنیم. این کار می‌تواند در یک دوره تقریبا 20 تا 30 ساله مشکل مکان‌یابی غلط این صنایع و کارخانجات را تا حدودی برطرف کند. این کار البته نیاز به بازتوزیع منابع جمعیتی کشور در جغرافیای کشور دارد که هر دو باید در یک برنامه منسجم و صحیح و دارای چشم‌انداز یک قرن به بالا صورت بگیرد.
- بازنگری در الگوی تقسیم زمین‌های کشاورزی از طریق قانون ارث که به شدت وضعیت مالکیت زمین‌های کشاورزی و حتی املاک شهری و صنعتی و … را تا آنجا خرد کرده است که حتی بهره‌برداری از قطعات و یا حدود مالکیت‌‍‌هایی که در این زمینه دارند بی‌اثر قلمداد می‌شود.
بنابراین لازم است تا بر اساس الگوگیری از کشورهای موفق در این زمینه به اصلاح جدی قانون اقدام کرد.
- بازگشت به سمت تجمیع زمین‌های کشاورزی از طریق برنامه‌های ممکن و انگیزشی و حتی قانونی که بتواند از طریق بزرگ مقیاس کردن زمین‌های کشاورزی، استفاده از تکنولوژی‌های کم‌آب‌بر و پس‌اندازکننده آب را ممکن کرده و با بهره‌برداری از منابع کمتر آب، بهره‌وری زمین‌های کشاورزی را بالا ببرد.
- اصلاح قانون شکل‌گیری مدیریت آب از تشکیل شرکت‌های آب استانی به مدیریت‌های متمرکز کشوری به گونه‌ای که منابع آب کشور یکجا و متمرکز و البته طبق برنامه‌های کاملاً منسجم کلان مدیریت و اداره شود.
- کنار گذاردن سیاست خودکفایی غذایی کشور و توجه به اینکه در شرایطی که کشور دارای شرایط سخت تنش آبی است، محصولات پرآب‌بر کشاورزی از یک سو منابع آب کشور را هدر می‌دهند و از سوی دیگر واردات آنها می‌تواند فرصت تولیدات بسیار ارزشمندتر از محصولات کشاورزی را در اختیار کشور قرار دهد.
نظرات