۹ ابزار برای قطع وابستگی بودجه به نفت

در راستای تحقق دستور مقام معظم رهبری مبنی بر اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه، اصلاحات سیاستی و ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی به نفت مطمح نظر دولت قرار گرفت. ریاست جمهور نیز مقرر کرده لایحه بودجه سال 1399 کل کشور در محورهای «درآمدزایی پایدار، هزینه‌کرد کارا،‌ ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت و اصلاحات نهادی نظام بودجه‌ریز» و با رویکردهای «رشد بلندمدت، ‌ثبات‌سازی کوتاه‌مدت، پیشرفت متوازن و فراگیر و اصلاح ساختار دولت» تدوین شود. در این راستا در مطلب پیش‌رو راهکارهایی برای تامین مالی بودجه و قطع وابستگی به نفت با دو رویکرد افزایش درآمدها و کاهش هزینه‌‌ها ارائه شده است.

برای تحقق برخی از راهکارهای ارائه شده نیاز است با در نظر گرفتن ماهیت نظام سیاسی و حقوقی کشور اقدام به شکل دادن تعهد سیاسی حاکمیت و طراحی قواعد مالی جهت بهره‌‌گیری از منابع بخش خصوصی کرد. ضمن اینکه برای توسعه مدل‌‌های عملیاتی اینگونه ابزارهای مالی نیاز به هماهنگی قوای سه‌‌گانه وجود دارد که می‌‌تواند در قالب شورای عالی هماهنگی اقتصادی پیگیری و اجرایی شود.

اول: انتشار و فروش اوراق مالی اسلامی

بررسی ساختار مالی کشورها تا پایان اسفندماه 1397 (مارس 2019) نشان می‌‌دهد، میانگین جهانی سهم مانده اوراق بدهی دولتی و نهادهای مالی از کل تامین مالی حدود 24.5 درصد است، این رقم برای کشورهایی مانند ژاپن، آلمان، آمریکا، ترکیه و چین به ترتیب 45.7، 34.7، 32.3، 22.3 و 18.8 درصد است این درحالی است که سهم مانده اوراق بدهی دولتی و نهادهای مالی از کل تامین مالی در ایران تنها 3.5 درصد است که ظرفیت خوبی را برای تامین مالی کشور فراهم کرده است.

اگر دولت، کسری بودجه خود را با انتشار اوراق تامین نماید از پولی شدن کسری بودجه جلوگیری خواهد شد و بانک مرکزی می‌‌تواند بسته به نرخ فروش و بازخرید و همچنین سررسید اوراق از رشد نقدینگی کاسته و حتی روند آن را معکوس نماید به عبارتی بانک مرکزی با انتشار و غلتاندن اوراق به معنای انتشار اوراق جدید برای بازپرداخت اصل و سود اوراق قبلی، نقدینگی را از بازار جمع کرده و با هزینه‌‌کرد آن، نقدینگی به بازار بر می‌‌گردد لذا حجم نقدینگی ثابت بوده و منجر به تشدید خلق اعتبار نمی‌‌شود.

طی یک دهه گذشته بعد از هر جهش قیمتی، از بازده حقیقی بازارهای سهام، طلا، ارز و مسکن کاسته شده است از این رو فراهم نمودن موقعیت سرمایه‌‌گذاری در اوراق بدهی که یک بازده اسمی مثبت و بدون ریسک را برای سرمایه‌‌گذاران تضمین کند، موجب ترغیب سرمایه‌‌گذاران به سرمایه‌‌گذاری در بازار بدهی خواهد شد. یکی از الزامات جذب نقدینگی به بازار بدهی، جذابیت و نقدشوندگی بالا و ریسک پایین اوراق است.

جهت افزایش جذابیت اوراق می‌‌توان اسناد خزانه‌‌ با کوپن‌‌های لینک شده به تورم طراحی کرد که امکان حفظ قدرت خرید از طریق کوپن وجود داشته باشد یا اسناد خزانه‌‌ای با کوپن‌های جدایی‌پذیر طراحی کرد که در آن قابلیت معامله کوپن‌‌ها به تنهایی نیز ممکن باشد. انتظار بر این است که افزایش جذابیت اوراق بدهی و انجام عملیات بازار باز از سوی بانک مرکزی به تدریج نرخ سود در بازار بین بانکی را متاثر سازد و براساس ساختار زمانی، نرخ‌‌های بهره بلندمدت را کاهش دهد.که این امر می‌‌تواند سبب کاهش نرخ سود اوراق بدهی جدید شود. لذا، اعمال سياست‌‌های پولی مناسب، ضمن تامین مالی دولت، موجب كنترل و مهار نقدينگی خواهد شد و سياستگذار پولی را قادر می‌‌سازد تا ثبات قيمت‌ها، رشد اقتصادی و سطح مطلوب اشتغال را فراهم نماید.

از جمله مواردی که می‌‌تواند در بهادارسازی اوراق موثر باشد شامل ابزارسازی، بازارسازی و بازارگردانی مناسب از سوی بانک مرکزی؛ توسعه و تنوع در انواع صندوق‌‌های سرمایه‌‌گذاری و صندوق‌‌های قابل معامله (ETF)؛ رتبه‌‌بندی صندوق-ها (صندوق‌‌هایی که حجم بیشتری اسناد خزانه دارند سود کمتر و ریسک کمتر و برعکس) و فرهنگ‌‌سازی مردم جهت سرمایه‌‌گذاری در صندوق‌‌ها است. ضمن اینکه در این امر می‌‌توان از تجربه کشورهای موفق مانند هند بهره گرفت.

دوم: اصلاح یارانه انرژی

اصرار سیاستگذار به پرداخت یارانه انرژی موجب شده است مصرف‌‌کنندگان، انگیزه‌‌ای برای مصرف بهینه انرژی نداشته باشند و از طرف دیگر تولیدکنندگان تمایلی به بهبود بهره‌‌وری تولید نداشته باشند. یارانه‌‌های انرژی به جز آلودگی گسترده محیط زیست، توان تولید صنعت نفت و گاز را کاهش می‌‌دهد.

در این راستا پیشنهاد می‌‌شود قیمت حامل‌‌های انرژی در چارچوب قانون هدفمندسازی یارانه‌‌ها اصلاح شود. این اقدام هر چند آثار تورمی محدودی خواهد داشت ولی از پولی کردن کسری بودجه جلوگیری و به ایجاد درآمدهای پایدار، کاهش قاچاق سوخت، اصلاح الگوی مصرف انرژی و بهبود محیط زیست کمک می‌‌نماید. در این راستا ضروری است ابتدا یک کف حمایتی مصرف برای تمام خانوارها در نظر گرفته شود و سپس حامل انرژی مربوطه به قیمت بازار عرضه شود. پیشنهاد می‌‌شود چتر حمایتی از اقشار آسیب‌‌پذیر مانند افراد تحت پوشش کمیته امداد، سازمان بهزیستی و … گسترش و علاوه بر یارانه نقدی، همچنان یارانه کالایی به آنها تداوم یابد.

سوم: افزایش پایه و پوشش مالیاتی

نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران حدود پنج درصد است که معادل یک‌‌سوم میانگین جهانی است به عبارتی با کاهش معافیت‌‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی با استفاده از بانک‌‌های اطلاعاتی دستگاه‌‌های دولتی و حاکمیتی می‌‌توان با همین نرخ-های فعلی، میزان بالاتری مالیات وصول کرد. از جمله مصادیق افزایش پایه مالیاتی می‌‌توان به استقرار مالیات بر مجموع درآمد به صورت تصاعدی، مالیات بر عایدی سرمایه در تمام بازارها و شناسایی مالیات بر عایدی ناشی از اصلاح قیمت حامل‌‌های انرژی، مالیات بر خام-فروشی، مالیات بر اجاره و مالیات بر خانه‌‌های خالی (که موجب تقویت طرف عرضه خواهد شد و از تبعات آتی رکود کنونی در بازار ساخت و ساز می‌‌کاهد) اشاره کرد.

چهارم: واگذاری و مولدسازی دارایی‌‌های دولت

بهادارسازی و مولدسازی دارایی‌‌های دولت نوعی ابزار مالی ساختاریافته است که برای رفع نیازهای مالی که با ابزارهای مالی استاندارد موجود مرتفع نمی‌شوند، توسعه می‌‌یابد. یک محصول ساختاریافته به طور معمول یک استراتژی سرمایه‌گذاری بسته‌بندی شده است که در آن، دارایی‌ها یا جریان‌های نقدی ناشی از دارایی‌‌ها، جهت جبران کمبود ذخیره سرمایه و افزایش ظرفیت تامین مالی استفاده می‌‌گردد.

در این روش دولت حقوق مالکیت دارایی‌‌های مالی یا غیرمالی و همچنین حق دریافت‌‌های آتی (مانند درآمدهای مالیاتی آتی) را به واحد اوراق بهادارسازی (نهاد واسط) واگذار می‌‌کند.

نهاد واسط، دارایی‌‌ها را بر حسب ریسک و بازده، در قالب دارایی‌های جدید، بسته‌‌بندی کرده و اقدام به انتشار اوراق بدهی ناشی از آن‌ها می‌‌نماید. سرمایه‌گذاران با پرداخت کارمزد به نهاد واسط و خرید این گواهی‌‌ها می‌توانند، عایدی حاصل از مجموعه دارایی‌ها را دریافت نمایند. این گواهی‌‌ها نوعی اوراق بهادار هستند که نشان دهنده مالکیت مستقیم در سبدی از دارایی‌‌ها است که به لحاظ سررسید، بازده و کیفیت یکسانند و هر گواهی حاکی از یک طلب در برابر مجموعه تمام دارایی‌ها است که توسط نهاد واسط تجمیع و بیمه شده‌‌اند. نهاد واسط از درآمد حاصل از فروش دارایی‌‌ها، واگذاری دارایی‌‌ها یا درآمدهای آتی ناشی از دارایی‌‌ها بدهی ناشی از انتشار اوراق را پرداخت می‌‌نماید. در همین راستا مرکز آمار اتحادیه اروپا (Eurostat) مجموعه مقرراتی را در خصوص نحوه درج عملیات اوراق‌‌بهادارسازی دارایی‌‌های دولت در حساب‌‌های ملی تحت عنوان "مقررات حاکم بر اوراق بهادارسازی دارایی‌‌های دولت با هدف کاهش کسری بودجه (ESA95)" تدوین کرده است.

از مواردی که در بهادارسازی و مولدسازی دارایی‌‌های دولت موثر است می‌‌توان به اتخاذ استراتژی بلندمدت بدهی‌‌های عمومی؛ ساماندهی بدهی‌‌های دولت؛ اصلاح روابط با نظام بانکی، تامین اجتماعی و پیمانکاران؛ اهرم کردن منابع بودجه برای تولید و شناسایی مسیرهای خلق بدهی؛ همسویی و هم‌‌افزایی سیاست‌‌های پولی و مالی کشور با سیاست‌‌های مدیریت بدهی اشاره کرد.

پنجم: مشارکت بخش خصوصی در طرح‌‌های بخش عمومی یا دولتی

مشارکت‌ بخش خصوصی در طرح‌‌ها، مكانيزمي است كه در آن بخش عمومي یا دولتی از ظرفيت‌هاي بخش خصوصي استفاده مي‌نمايد. در این نوع مشاركت، قراردادي بين بخش عمومي یا دولتی و بخش خصوصي به منظور تسهيم ريسك، مسئوليت، منافع و هم‌افزايي منابع در ارائه خدمات منعقد مي‌گردد. در این روش، نقش دولت از سرمايه‌گذاري، اجرا و بهره‌برداري به سياست‌گذار و تنظيم‌كننده مقررات و ناظر بر كيفيت و كميت ارائه خدمات تغییر می‌‌کند. با توجه به افزایش مدل‌‌های عملیاتی مشارکت بخش خصوصی و همچنین انواع مدل‌‌های تحویل پروژه با مشارکت بخش خصوصی مانند MOT، LBO، ROT، BLT، BOT، BBO و … می‌‌توان از این قراردادها در طیف متنوعی از همکاری‌‌های بخش خصوصی با بخش عمومی یا دولتی در طرح‌های تولیدی صنعتی، خدمات عمومی و زیربنایی استفاده کرد.

به طور مثال با توجه به ارقام 12 تا 15 میلیارد دلاری قاچاق کالا که مانعی برای رونق تولید و اشتغال است، ظرفیت خوبی برای همکاری بین بخش خصوصی و دولت در قالب اینگونه قراردادها وجود دارد به طوریکه اگر همکاری لازم بین بخش خصوصی، گمرک و دستگاه قضایی وجود داشته باشد می‌‌توان جهت تهیه ماشین‌‌های (Giant X-Ray) به منظور شناسایی کالاهای قاچاق بهره برد به عنوان نمونه، گمرک ایرلند با استفاده یکی از پیشرفته‌‌ترین این دستگاه‌‌ها که ساخت شرکت چینی Nuctech و به قیمت 1.6 میلیون یورو بوده است از کشف وسایل نقلیه، سیگار، مشروبات الکی، مواد مخدر و برخی موارد غیر قانونی، در مجموع درآمدی بالغ بر 30 میلیون یورو کسب کرده است. به عبارتی قیمت یک دستگاه (Giant X-Ray) با تکنولوژی متوسط در حدود 13 میلیارد تومان و معادل یک ساختمان 10 واحدی در منطقه متوسط تهران است، لذا پیشنهاد می‌‌شود با سرمایه‌‌گذاری بخش خصوصی بهره‌‌برداری از این دستگاه‌‌ها تحت نظارت گمرک توسعه داده شود و دستگاه قضایی به پرونده‌‌های متخلفین به سرعت رسیدگی نماید. درآمد ناشی از جرایم براساس نسبت مشخص بین دولت و بخش خصوصی تقسیم شود تا در سررسید قرارداد که بخش خصوصی دستگاه را به دولت واگذار می‌‌نماید. در اینجا منفعت بخش خصوصی در کشف بیشتر جرایم است.

در این فرآیند دولت ضمن بهره‌‌برداری از جرایم اخذ شده از واردات کالاهای قاچاق، زمینه رونق تولید، افزایش اشتغال و در نهایت امکان اخذ مالیات بیشتر را فراهم‌‌ خواهد کرد. با توجه به منابع طبیعی و امکانات اقتصادی گسترده‌‌ای که در کشور وجود دارد از قراردادهای مذکور می‌توان در پروژه‌‌های بالاسری اجتماعی و اقتصادی می‌‌توان بهره برد.

ششم: انتشار اوراق ارزی یا اوراق لایبور

با عنایت به روند موجود در اقتصاد جهانی که کاهش نرخ‌‌های بهره به ارقامی نزدیک به صفر و حتی منفی مواجه شده است و همچنین ناهنجاری‌‌های منطقه‌‌ای ناشی از رفتار آمریکا در افغانستان و عراق و ثبات سیاسی در ایران، زمینه خوبی جهت جذب منابع ارزی کشورهای همسایه فراهم شده است. در این راستا انتشار اوراق قرضه ارزی یا لایبور جهت توسعه صنایعی که جریان نقدی آتی ارزی مطمئنی دارند مانند صنایع پالایشی و پتروشیمی می‌‌تواند مطمح نظر قرار گیرد. این اوراق در طبقه‌‌بندی اوراق قرضه خارجی قرار می‌گیرد. اوراق قرضه خارجی به اوراقی اطلاق می‌‌شود که توسط یک شرکت خارجی در بازار داخلی یا بالعکس و با هدف جذب سرمایه منتشر می‌‌شود. به طور مثال اوراق قرضه ایجاد یا توسعه پتروشیمی الف منتشر و با توجه به محدودیت‌‌های ناشی از تحریم از طریق صرافی‌‌ها در خارج از کشور یا به توریست‌‌های کشورهای همسایه در داخل کشور به فروش برسد.

بدین ترتیب، شهروندان کشورهای همسایه می‌‌توانند یک دارایی خارجی را به سبد سرمایه‌گذاری خود بیفزایند و سرمایه خود را نسبت به عدم ثبات سیاسی و اقتصادی کشور خود مصون نمایند. جهت افزایش جذابیت این اوراق می‌‌توان به سرمایه‌‌گذارانی که حجم مشخصی از اوراق را در بازه زمانی معین خریداری نمایند، شهروندی جمهوری اسلامی ایران اعطاء کرد.

هفتم: کاهش مصارف بودجه‌‌ای دولت

اصلاحات ساختاری در تقویت نهادی بودجه شامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، رعایت انضباط مالی و حذف فرآیندها و هزینه‌های غیرضرور به عنوان مهم‌ترین رکن در ارتقای کارایی بودجه است. از دیگر مصادیق کاهش هزینه‌‌های بودجه می‌‌توان به کاهش بودجه برخی دستگاه‌‌ها، طرح‌‌ها و پروژه‌‌های فاقد توجیه اقتصادی، اصلاح ساختار شرکت‌‌های دولتی و چابک‌سازی دولت اشاره کرد.

با توجه به شرایط جنگ مالی، کشور بیش از هر زمانی نیاز به رهبر (Leader) دارد تا مدیر، لذا پیشنهاد می‌‌شود انتخاب مدیران بر مبنای کارآمدی باشد و جهت نزدیکی مسئولین و مردم در سازوکار پرداخت‌‌ها تجدید نظر شود این امر می‌‌تواند در قالب پویشی مشابه انصراف از هدفمند کردن یارانه‌‌ها شکل بگیرد که در این پویش از بالاترین مقام هر دستگاه تا مدیران میانی و رده پایین از دریافت بخشی از حق مدیریت یا پاداش هیات مدیره خود برای بازه زمانی مشخص انصراف دهند، این امر موجب پیوند هر چه بیشتر مردم و مسئولین خواهد شد.

هشتم: حذف هزینه‌‌های اجتناب‌‌پذیر

با توجه به افزایش صادرات برق به کشورهای همسایه (به خصوص کشورهای شمالی) در فصول پاییز و زمستان و برخورداری کشور ایران از موهبت نور خورشید پیشنهاد می‌‌شود بخشی از بودجه تملک سرمایه‌‌ای هر دستگاه که صرف تجهیز، ساخت و بهسازی ابنیه شود به تجهیز ادارات به سلول‌‌های خورشیدی اختصاص یابد. ضمن اینکه می‌‌توان از بسیج ادارات جهت فرهنگ‌‌سازی صرفه‌‌جویی در مصرف برق کمک گرفت. مشابه این پویش در ادارات جهت کاهش مصرف آب شکل گرفته است. به طور مثال به کارکنان دولت توصیه شود مانند اغلب کشورهای در حال توسعه که از انرژی ارزان برخودار نیستند، در فصول پاییز و زمستان از ساعت 15 و در بهار و تابستان از ساعت 17 به بعد برق اتاق‌‌های خود را روشن نمایند.

نهم: ترویج و سازماندهی مسئولیت اجتماعی شرکتی

مسئولیت اجتماعی شرکتی مجموعه وظایف و تعهداتی است که شرکت‌‌ها یا سازمان‌‌ها بایستی در جهت حفظ، مراقبت و کمک به جامعه‌ای که در آن فعالیت می‌کنند، انجام دهند که این امر پیش برنده سود و منفعت اجتماعی بوده و فراتر از منافع سازمان خواهد بود. در این راستا مناسب است جهت نهادینه‌‌سازی و یکپارچه‌سازی مسئولیت اجتماعی شرکتی، قانون مدونی در خصوص ترویج و سازماندهی مسئولیت اجتماعی شرکتی تدوین و بخشی از بار مالی طیف متنوعی از پروژه‌‌های بالاسری اجتماعی نظیر توسعه مدارس، شیرخوارگاه‌‌ها، حفاظت محیط زیست و … به شرکت‌‌ها و سازمان‌‌ها منتقل شود.