استقلال صندوق توسعه مهمتراست یا بانک مرکزی؟

مسعود نیلی

مطابق تجربه جهانی، صندوق‌های نفتی براساس پنج هدف ایجاد شده‌اند: استقلال بودجه دولت از درآمدهای نفتی و ایجاد قاعده مالی مناسب، حفظ اقتصاد از آثار بیماری هلندی، جلوگیری از کاهش درآمد دولت با کاهش درآمدهای نفتی، افزایش نظارت بر دارایی‌های نفتی و حفظ سهم نسل آینده از دارایی‌های نفتی.

اما اهداف فوق در سه چارچوب و ساختار متفاوت از صندوق‌های ثروت ملی دنبال می‌شود. ابتدا صندوق ثبات‌ساز که هدف ایجاد ثبات اقتصادی و رفع نوسان قیمت جهانی نفت پیگیری می‌کند، همانند آنچه در شیلی و روسیه می‌توان سراغ گرفت. دوم، صندوق‌های ذخیره و سرمایه‌گذاری خارجی همانند آنچه در نروژ و کویت سابقه‌دار هستند که با هدف حفظ ارزش درآمدها برای نسل آینده و سرمایه‌گذاری در بنگاه‌های خارجی راه‌اندازی شده‌اند.
در نهایت هم صندوق توسعه است که با هدف ایجاد توسعه و افزایش درآمد ملی راه‌اندازی می‌شوند که نمونه‌های بارز آن، صندوق توسعه سنگاپور و امارات متحده عربی به شمار می‌رود. مطابق تعریف صندوق بین‌المللی پول هم صندوق توسعه به صندوقی اطلاق می‌شود که با اولویت اهداف اجتماعی و اقتصادی کلان نظیر گسترش زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری می‌کند. در واقع براساس بررسی‌های صورت گرفته، در کشورهای با درآمد میانه و پایین، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و گسترش دانش، بر ذخیره منابع اولویت دارد.

اولین تجربه ایران در حوزه صندوق‌های توسعه مربوط به برنامه سوم توسعه است که در آن بحث حساب ذخیره ارزی مطرح شد؛ اما متاسفانه به دلیل نبود قاعده مالی مناسب و فراهم نبودن شرایط لازم برای استقلال بودجه از پول نفت هیچگاه شرایط فعالیت مناسب این صندوق ایجاد نشده و به طبع استقلال آن نیز از نظر قانونی فراهم نشده است.

تجربه دوم نیز باز می‌گردد به قانون برنامه پنجم توسعه که برپایه ماده 84 آن تاسیس صندوق توسعه ملی با اهداف تبدیل بخشی از عواید فروش نفت و گاز و فرآورده‌های آن به ثروت ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع تشکیل شد. اما فارغ از این هدف کلی که در قانون آمده، این سوال می‌تواند مطرح شود که اگر صندوق توسعه ملی نباشد چه اتفاقی در فرآیندهای کلان اقتصادی کشور رخ خواهد داد؟

اگر مکانیزم صندوق وجود نداشته باشد، درآمد ارزی فروش نفت و گاز و فرآورده‌های آنها به‌طور مستقیم به بانک مرکزی تزریق می‌شود. ورود این پول به بانک مرکزی چند واکنش جدی اقتصادی دربردارد. اول این‌که عرضه ارز حاصل از فروش نفت و گاز و فرآورده‌های آنها معمولا برای جلوگیری از سقوط نرخ ارزها از طرف بانک مرکزی با محدودیت روبه‌رو می‌شود و این مساله ذخایر بانک مرکزی را افزایش می‌دهد که در نهایت به بالا رفتن حجم بودجه دولت منجر می‌شود.

در بخش دیگر این پول ارزش ارز کشور را بالا برده و به این‌ترتیب قیمت واردات را کاهش می‌دهد که این مساله نیز به کم شدن عمق تولید در اقتصاد کشور صادرکننده منابع از جمله ایران منجر خواهد شد. در کنار آن، وقتی حجم بودجه دولت بالا رود، تقاضای کل جامعه نیز افزایش خواهد یافت که این امر منجر به رشد نرخ تورم می‌شود. این فرآیند تاکنون بارها در اقتصاد ایران رخ داده و تجربه شده است و باعث شده تا بهره‌وری پایین همواره در اقتصاد ایران باقی بماند.

از طرف دیگر در شرایطی که درآمد حاصل از فروش نفت و گاز و فرآورده‌های آنها کاهش می‌یابد، با توجه به این که اقتصاد به واردات وابسته شده، با پایین آمدن درآمد ارزی، درآمد دولت و بنگاه‌های اقتصادی پایین می‌آید و به این‌ترتیب آنها بخش قابل ملاحظه‌ای از توان تولیدی خود را از دست می‌دهند. دولت نیز با کاهش درآمد، با کسری بودجه مواجه می‌شود که این کسری معمولا با تعطیلی و توقف طرح‌های عمرانی همراه می‌شود.
لذا استقلال صندوق توسعه ملی از استقلال بانک مرکزی مهم‌تر است و برای خروج از این دور باطل نیاز به شکل‌گیری صندوق توسعه ملی شفاف، مستقل و مصون نیاز بوده است. در واقع هدف ملموس شکل‌گیری این صندوق، پایان دادن به روند ثابت نرخ تورم و بیکاری دو رقمی از سال 1351 به این سو است.

اما برای مناسب شدن کارکرد چنین صندوقی به یک قاعده مالی مناسب نیاز است. تاکنون برای این صندوق مصارف زیر متصور بوده است: 1- مصرف ریالی 2- مصرف ارزی با هدف اعطای وام به بنگاه‌های برای واردات کالاهای واسطه‌ای، سرمایه‌ای و تکنولوژی 3- واردات تکنولوژی از طریق سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی یا سرمایه‌گذاری در بازارهای بین‌المللی 4- واردات کالاهای سرمایه‌ای از طریق اعطای تسهیلات ارزی 5- اجرای سیاست پولی و ارزی مناسب.

از این میان مصرف ریالی منابع صندوق دارای تبعات منفی برای اقتصاد ایران است. اگر مصرف ریالی منابع ارزی صندوق برپایه نرخ ارز اسمی ثابت باشد، این اقدام به تشدید روند واردات به کشور دامن زده و می‌زند، افزایش واردات کالای مصرفی نیز عامل تشدید بیمار هلندی خواهد بود. اگر هم این نوع مصرف برپایه نرخ ارز حقیقی ثابت باشد که موجب افزایش پایه پولی می‌شود. گذشته از این اعطای تسهیلات برای واردات کالاهای واسطه‌ای هم بنگاه‌های تولیدی را وابسته به دولت و متکی به رانت نگاه خواهد داشت.
حتی اعطای تسهیلات ارزی برای واردات کالاهای سرمایه‌ای نیز تنها منجر به جابجایی موقت منحنی امکانات تولید می‌شود، این در حالی است که اگر این تسهیلات به واردات تکنولوژی و دانش فنی اختصاص یابد، شاهد جابه‌جایی دائمی منحنی امکانات تولید خواهیم بود.
برای این منظور به طور اولویت‌دار باید از منابع صندوق توسعه ملی با مشارکت در پروژه‌های سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی با هدف توسعه مناطق آزاد و انتقال تکنولوژی بهره‌گیری شود. همچنین منابع صندوق می‌تواند منبعی برای بیمه سرمایه‌گذاری خارجی و نیز سرمایه‌گذاری مشترك با بنگاه‌های معتبر بین‌المللی به حساب بیاید. در گامی مترقی‌تر، منابع صندوق در تسهیل مبادلات خارجی و سرمایه‌گذاری در بازارهای بین‌المللی با هدف انتقال تکنولوژی هم می‌تواند نقش مهمی ایفا کند.

بدیهی است که مجموعه برنامه‌های مورد اشاره به‌ویژه در مورد جلب و جذب سرمایه‌های خارجی بدون اجرای یک سیاست پولی و ارزی باثبات و کارا در سطح کلان اقتصادی موفق نخواهد شد. همساز با این سیاست اتخاذ یک رویکرد تجاری کارآمد در کشور نیز از ضروریات موفقیت صندوق توسعه ملی در اصلاح ساختار اقتصاد کشور و تسریع روند توسعه آن محسوب می‌شود.

مسعود نیلی
اقتصاددان و مشاور اقتصادی رییس‌جمهور