بی‌ثباتی؛ مروری بر تاریخ نفت ایران

بیش از صدسال از کشف نفت در ایران در مقیاس بازرگانی می‌گذرد؛ اما تنها از سال‌های ۱۳۳۹ به بعد بود که اهمیت نفت در اقتصاد ایران شدت پیدا کرد. در این مقاله قصد داریم متوجه شویم که اثرات کلی نفت بر اقتصاد کشور چطور بوده است، و درگذر زمان چه سیاست‌هایی در ارتباط با آن گرفته شد.

ابتدا با بررسی سال‌های ابتدایی شکل‌گیری صنعت نفت در ایران قصد داریم چگونگی وابسته شدن اقتصاد به نفت را بررسی کرده و پس‌ازآن، سیاست‌ دولت‌های مختلف در قبال نفت را از دیدگاه اقتصادی بشناسیم.

اهمیت نفت در اقتصاد ایران

همانطور که گفتیم، با اینکه نفت مدت‌هاست که در ایران تولید می‌شود اما اهمیت آن در قبال رشد اقتصاد تا قبل از دهه ۱۳۴۰ بسیار ناچیز بود. پس از چهار برابر شدن قیمت نفت در دهه ۱۳۵۰ و سیاست‌های شاه برای خرج یک‌باره آن در داخل، وابستگی کشور به درآمد‌های نفتی در مدت کوتاهی افزایش یافت. انقلاب، جنگ و تحریم‌های اقتصادی از طریق تاثیرگذاری بر تولید و صادرات نفت موجب ایجاد راه‌های متفاوت درآمدی از طریق نفت گردیده‌اند. در نتیجه، اقتصاد ایران بیش‌ازپیش با بی‌ثباتی درآمدی رو‌به‌رو شده است.

بی‌ثباتی‌های درآمد نفتی سالانه از مقدار ۳۵.۵ درصد در سال در دوره ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۶، به ۵۱.۱ درصد در دوره ۱۳۵۷ تا ۱۳۸۹ رسیده است. اما تغییرات قیمت نفت در همین دوره‌های زمانی به ترتیب ۱۱.۳ درصد و ۲۶.۱ درصد بوده‌اند. که نشان‌دهنده میزان بی‌ثباتی تحمیل‌شده به اقتصاد ایران است.

به‌طور کلی تاریخ صدساله اقتصاد نفت ایران را می‌توان به سه دوره تقسیم کرد: اول، دوره سال‌های ۱۲۸۷ تا ۱۳۳۸ یعنی دوره ابتدایی، دوم دوره سال‌های بعد از ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۶ یا دوره پیش از انقلاب، و دوره سوم از سال ۱۳۵۷ تا ۱۳۸۹ یعنی دوره شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی و شروع جنگ هشت‌ساله.

در ادامه با هدف آشنایی بیشتر با ریشه بی‌ثباتی‌ها در اقتصاد ایران هر سه دوره زمانی ذکرشده را بررسی خواهیم کرد.

۱۲۸۰ تا ۱۳۳۹؛ شروع وابستگی نفتی

در سال ۱۲۸۰، قراردادی میان ویلیام ناکس دارسی و مظفرالدین شاه برقرار شد که در آن شخص دارسی تمامی حقوق کشف، استخراج و تولید نفت ایران را به عهده گرفت. در طی این قرارداد مبلغ ۲۰ هزار پوند و به همین مقدار از سهام شرکتی که وظیفه تولید را بر عهده داشت، به شاه تعلق گرفت. علاوه بر آن شاه ۱۶ درصد از سود سالانه کشور را نیز سهیم می‌شد. اما دارسی پس از مدت زیادی تلاش و جستجو موفق به کشف منابع بزرگ نفتی نشد. اما قبل از اینکه تصمیم به توقف عملیات گرفته شود، در سال ۱۲۸۰، منبع بزرگ نفتی در مسجدسلیمان کشف شد. با این کشف جدید شرکت قبلی دارسی به شرکت نفت ایران و انگلیس (شرکت آنگلو-پرشین) تبدیل شد و در سال ۱۲۹۲ عملیات خود را شروع کردند. در این سال به دستور وینستون چرچیل، دولت انگلیس با سرمایه‌گذاری ۲ میلیون پوند در این شرکت صاحب بخش عمده سهام آن شد (۵۱ درصد) و بدین ترتیب انگلیس تبدیل به یک بازیگر مهم در صنعت ایران گردید.

در این حین، از سال ۱۲۹۳ تا ۱۳۰۸ تولید نفت ۲۳ برابر شد، اما حق امتیاز و منفعت دولت ایران کمتر از ۵ برابر افزایش پیدا کرد. با توجه به امتیازهای دارسی، امتیاز‌های ایران مقداری کمتر از ۱۶ درصد سود کل کمپانی را شامل می‌شد. به‌طور کلی، سهم درآمد دولت از صادرات نفت نسبت به درآمد شرکت نفت ایران-انگلیس بین سال‌های ۱۲۹۹ تا ۱۳۰۸ رقمی حدود ۵.۳ تا ۶.۵ درصد بود.

اثرات و منافع ایجاد شغل صنعت نفت نیز بسیار محدود بود، به‌طوری که در نقطه اوج خود قبل از ملی شدن نفت در سال ۱۳۲۸، تنها برای ۷۸ هزار ایرانی زمینه شغلی فراهم کرده بود که اکثر آن‌ها نیز شامل کارگر ساده بودند.

پس از نگرانی‌های ایران از آینده درآمدهای نفتی خود و قرارداد دارسی، تصمیم به مذاکرات دوباره گرفته شد که بین سال‌های ۱۳۰۷ تا ۱۳۱۱ صورت گرفت و باعث لغو قرارداد دارسی در سال ۱۳۱۱ شد. بااین‌حال، در سال ۱۳۱۲ رضاشاه قرارداد جدیدی را امضا کرد که باعث تمدید قرارداد دارسی تا سال ۱۳۴۰ می‌شد و می‌توانست تا سال ۱۳۷۲ نیز تمدید شود. در این قرارداد جدید ۸۰ درصد از زمین‌های استخراجی فعلی از دسترس شرکت نفت ایران-انگلیس خارج شد، اما ۱۶۰ هزار کیلومترمربع زمینی که در اختیار این شرکت قرار می‌گرفت، توسط آن شرکت مشخص شد.

با تغییرات اعمال‌شده در محاسبه امتیازات نفتی ایران، درآمد نفتی کشور رشد زیادی را در بین سال‌های ۱۳۰۹ تا ۱۳۲۹ تجربه کرد. با افزایش تولید نفت از ۱۲۶ بشکه در روز به ۶۴۸ بشکه، مالیات‌های انگلیس در دوره زمانی ۱۳۱۹ تا ۱۳۲۹ مبلغی بیش از دو برابر سهم امتیازات ایران از درآمد نفتی را شامل می‌شد. برای دیدن این ارقام به جدول ۱ توجه کنید.

بعد از مدتی درگیری میان شرکت نفت ایران-انگلیس و ایران در طول دهه‌ ۱۳۲۰، صنعت نفت ایران توسط دکتر محمد مصدق در سال ۱۳۲۹ ملی شد. در پی ملی شدن صنعت نفت، تولید نفت ایران و در نتیجه درآمد آن به میزان شدیدی کاهش پیدا کرد. در سال‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۳۲ تنها ۲۸ بشکه در روز به‌صورت میانگین استخراج می‌شد، که در مقیاس به‌اندازه ۴ درصد از تولید نفت ایران در سال ۱۳۲۹ بود.

با این‌که چنین کاهشی تا مقداری مربوط به کمبود مهارت فنی به علت خروج انگلیسی‌ها بود، اما دلیل اصلی آن، تحریم انگلیس در رابطه با نفت ایران بود که معاملات نفتی با ایران را منع می‌کرد.

پس از کودتای سازمان‌دهی‌شده توسط CIA در آگوست ۱۳۳۲، نخست‌وزیر ایران، فضل‌الله زاهدی و دولت انگلیس با همکاری آمریکا، توافق‌نامه سال ۱۳۳۳ را امضا کردند که منجر به مالک شدن هشت کمپانی انگلیسی و آمریکایی به ۱۰۰ هزار زمین نفت‌خیز ذکرشده در قرارداد قبلی شد.

در این قرارداد جدید ایران به‌صورت ۵۰-۵۰ سود‌ حاصل از درآمدهای نفتی را با شرکت‌های ذکرشده سهیم می‌شد. در این حین، میزان تولید نفت ایران به تعداد ۹۵۱ بشکه در روز هم رسید که حتی از رکورد زمان قبل از ملی شدن نفت نیز بیشتر بود.

با تمام این شرایط، درحالی که نفت بخش زیادی از صادرات ایران را به خود اختصاص می‌‌داد (۵۱ درصد به‌طور میانگین در پی سال‌های ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۸) اما به دلیل امتیاز‌های داده‌شده در خصوص نفت، سهم ایران از درآمد ناشی از صادرات نفت نسبتا کم بود و صادرات غیرنفتی همچنان عامل اصلی در تراز کردن حساب‌های خارجی ایران محسوب می‌شد.

۱۳۳۹ تا ۱۳۵۶؛ یک جهش غیرمنتظره

همان‌طور که در نمودار زیر می‌بینید، تولید نفت به میزان شدیدی از سال ۱۳۳۹ به بعد نسبت به سال‌های قبلی رشد کرد. تا سال ۱۳۴۰ بیش از ۱.۲ میلیون بشکه نفت در روز تولید می‌شد که این میزان دو برابر مقدار حداکثری دوره قبل از ملی شدن نفت بود.

تولید نفت از سال ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۲ با نرخ ثابتی رشد پیدا کرد تا اینکه در سال ۱۳۵۳ به حداکثر خود یعنی ۶ میلیون بشکه رسید.

نمودار ۳ نسبت درآمد‌های حاصل از نفت به تولید داخلی را نشان می‌دهد. اگر به نمودار دقت کنید، متوجه می‌شوید که این نسبت کمی قبل از ملی شدن نفت با مقدار ۲۳ درصد به حداکثر خود رسید. ولی با توجه به قرارداد ناعادلانه میان ایران و شرکت نفت، تنها ۸٫۱ درصد از درآمد‌های نفتی به دولت ایران می‌رسید.

اما با امضا شدن قرارداد سال ۱۳۳۳، دولت ایران مالک ۵۰ درصد از سود کلی شرکت نفت شد و در نتیجه، با افزایش تولید نفت در این دوره زمانی، درآمد ایران طی این دو دهه افزایش شدیدی را تجربه کرد. بنابراین نسبت درآمد نفتی به میزان تولید ناخالص داخلی تا سال ۱۳۵۳ به مقدار ۴۷ درصد افزایش یافت.

تمامی این اتفاقات باعث شد تا در میان سال‌های ۱۳۳۹ و ۱۳۵۶، اهمیت نفت بیشتر و بیشتر شود.

رشد شدید تولید نفت در این دوره تنها عامل رشد درآمد ایران نبود. یک عامل مهم دیگر رشد قیمت‌های نفت با توجه به شکل‌گیری سازمان اوپک «OPEC» در سال ۱۳۳۹ بود. قیمت نفت که نرخ واقعی آن همواره در حال کاهش بود، به کمک اوپک تثبیت گردید. علاوه بر آن با تصمیم سازمان کشورهای عربی صادرات نفتی (اوآپک) برای کاهش تولید علاوه بر تحریم هلند و آمریکا، قیمت نفت در سال‌های ۱۳۵۲-۱۳۵۳ چهار برابر شد.

چهار برابر شدن قیمت نفت باعث ایجاد یک افزایش غیرمنتظره در درآمدهای نفتی ایران شد. یک مدیریت صحیح اقتصادی در رابطه با چنین افزایش درآمدی می‌بایست یک تزریق برنامه‌ریزی‌شده و تدریجی را برای درآمدهای جدید تدارک می‌دید. در کنار آن درآمد‌های باقیمانده می‌توانست در خارج از کشور برای استفاده آینده و یا محافظی در برابر شرایط نامناسب اقتصاد جهانی مورد استفاده قرار بگیرد.

چنین سیاست‌هایی توسط فن‌سالارها و سیاست‌گذاران به شاه پیشنهاد شد، اما توسط وی رد گردید. در عوض شاه اصرار داشت تا تمامی درآمد‌های به‌دست‌آمده در داخل و در کوتاه‌مدت خرج شود.

این اقدامات سبب رشد شدید تقاضای جمعی شد، که تولیدات داخل توان پاسخ‌گویی به آن را نداشت. حتی واردات نیز به علت محدودیت‌های ساختاری نتوانستند تقاضای ایجادشده را پاسخ بدهند؛ و تلاش‌های دولت برای بهبود شرایط با برخورد قانونی با فروشندگان مخطی نیز در راستای کنترل تورم ناکام ماند.

رشد سریع اقتصاد همچنین باعث شد تا انتظارات درآمدی و شرایطی مردم از دولت فعلی افزایش پیدا کند، و ازآنجایی که برآوردن چنین انتظاراتی ممکن نبود، سبب آشکار شدن هرچه بیشتر مشکلات رژیم شد. این نکته یکی از عوامل اصلی افزایش نارضایتی مردم از نظام شاه و شکل‌گیری انقلاب اسلامی بود.

۱۳۵۷ تا ۱۳۸۹؛ کاهش تولیدات نفتی

پس از شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی، دولت موقت مهدی بازرگان تصمیم گرفت تا تولید نفت را از میزان ۶ میلیون بشکه به ۴ میلیون بشکه در روز کاهش دهد. با وجود آشفتگی‌ها و اعتصاب کارگران نفتی، تصمیم دولت کاهش تولید نفت را به میزان ۳۰ درصد پایین‌تر از میانگین سال‌های ۱۳۵۰ تا ۱۳۵۶ کاهش دهد.

در هنگام اعتراضات جمعی به سیاست‌های شاه در خصوص نفت، بحث بر آن بود که میزان تولید و درآمد نفتی باید برای رشد بخش صنعت و کشاورزی کاهش پیدا کند. با رخ دادن جنگ ایران و عراق، این تغییرات به‌طور ناخواسته در سال ۱۳۵۹ صورت گرفت. مشکلات فنی و جنگ ایران-عراق باعث شد تا سیاست‌های ابتدایی الگوگرفته از ایده‌آل‌های جمهوری اسلامی به یک ویژگی دائمی تبدیل شود و رسیدن به هدف ۴ میلیون بشکه‌ای بعد انقلاب، تا سال ۱۳۸۲ رخ نداد.

اما با وجود کاهش تولید نفت و درآمد‌های نفتی، نفت همچنان یکی از منابع اصلی درآمد‌های دولت محسوب می‌شد. نسبت صادرات نفت به تولید داخل نیز مقداری کاهش یافت و اطراف ۱۲ درصد در بین سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۷ باقی ماند تا پس از پایان جنگ ایران-عراق دوباره به رشد با سرعت کم برسد. انقلاب، جنگ هشت‌ساله و تحریم‌های آمریکا همگی در کنار کاهش درآمد‌های نفتی نیز باعث کاهش تولید داخلی کشور شدند.

درحالی که تولیدات کشاورزی پس از انقلاب افزایش پیدا کرد، اما صادرات کشاورزی دچار تغییرات چندانی نگردید. دلیل اصلی این اتفاق رشد زیاد جمعیت در دهه ۱۳۶۰ بود، که باعث شد تا حجم زیادی از افزایش تولیدات کشاورزی برای پاسخ دادن به تقاضای داخلی مصرف شود. در نتیجه اهمیت صادرات نفت و واردات مواد غذایی در اقتصاد ایران همچنان بالا بماند.

اگر به نمودارهای بالا دقت کنید، می‌بینید که با نرخ اسمی، درآمد‌های سرانه ناشی از نفت پس از انقلاب و در طول دوران جنگ به میزان زیادی افت کرده و پس از سال ۱۳۸۲ با نرخ بالایی رشد داشته است. پس از رسیدن به میزان حداکثری خود با قیمت ۱۲۰۹ دلار در سال ۱۳۸۷ (در زمان بحران جهانی )، قیمت نفت به ۷۹۵ دلار در سال ۱۳۸۹ رسید.

اما اگر تورم را برای نرخ‌های ذکرشده لحاظ کنیم، متوجه می‌شویم که با نرخ واقعی، درآمد نفتی سرانه در سال ۱۳۵۳ به بالاترین سطح رسیده است درحالی که در سال ۱۳۸۹ به سطح ۷۱۵ دلار یا به‌عبارت دیگر ۴۰ درصد کمتر از حداکثری خود در زمان قبل از انقلاب افت کرده بود.

بنابراین اگرچه مقدار کل درآمدهای صادراتی در طول زمان افزایش پیداکرده بود اما اگر عامل رشد جمعیت را هم لحاظ کنیم، در طول زمان لزوما افزایشی را در زمینه صادرات تجربه نکرده‌ایم.

نمودار بالا نشان‌دهنده اهمیت نسبی نفت برای اقتصاد ایران در طول زمان نیز است. با در نظر گرفتن سهم ایران از درآمد‌های نفتی سال‌های ۱۲۹۲ تا ۱۳۳۳، درآمد نفتی سرانه از ۲۵ دلار بیشتر نشده، و حتی پس از عقد قرارداد نفتی جدید در سال ۱۳۳۳ و افزایش سهم ایران، پایین‌تر از ۸۵ دلار باقی‌مانده است. نمودار نشان‌دهنده یک اختلاف زیاد میان درآمد‌های نفتی قبل و بعد از سال ۱۳۳۹ است، و این نکته که پس‌ازاین سال نفت به یک عامل تاثیر گذار در اقتصاد کشور تبدیل شد.

در سال ۱۳۴۹، یک اتفاق دیگر تاثیر شگرفی بر روی صادرات نفتی ایران به‌جای گذاشت. در ابتدای دهه ۱۳۵۰، هنگامی‌که تعیین قیمت‌ها توسط بازار‌های بین‌المللی صورت گرفت و از اختیارات «گروه هفت‌خواهران نفتی» خارج شد، موج جدیدی از بی‌ثباتی در قیمت‌های نفتی ایجاد شد که در سال‌های پیش از آن بی‌سابقه بود.

اقتصاد سیاسی و بی‌ثباتی

با اینکه در حال حاضر تاثیر درآمدهای نفتی بر بهبود رشد پذیرفته‌شده است، اما بی‌ثباتی درآمدهای نفتی سبب ایجاد دشواری و مشکلات سیاسی می‌شوند که باید در بحث اقتصادی در نظر گرفته شود. همان‌گونه که در این مقاله نشان داده شد، درآمدهای ایران از نفت حتی بیشتر از قیمت‌های نفتی جهانی دارای تغییرات و بی‌ثباتی بوده است؛ که این بی‌ثباتی‌ها ناشی از اتفاقاتی مانند انقلاب، جنگ، استعمار و تحریم‌های اقتصادی بوده‌اند و همان‌طور که در حال حاضر مشاهده می‌کنیم، این‌گونه بی‌ثباتی‌ها تاثیر بسیار مخربی برای اقتصاد ایران داشته‌اند.

برای مقابله با چنین نوساناتی، که در سه دهه گذشته بیش‌ازپیش با آن‌ها مواجه بوده‌ایم، باید سیاست‌های مناسب و حساب‌شده پیش‌گرفته شود. برای مثال، بسیار حائز اهمیت است که در این شرایط از نوسان‌های شدید در مخارج دولتی پیش‌گیری صورت گیرد، و کنترل تورم از طریق سیاست‌های دولتی در اولویت قرار داشته باشد. از این طریق می‌توان در آینده به تورم به‌عنوان نتیجه منطقی از دیدگاه درآمدی نگاه کرد و درنتیجه اقتصاد باثباتی را تجربه کنیم.